衡阳市人民政府办公室  

　　关于印发《衡阳市政府和社会资本合作项目工作导则

　　（暂行）》的通知

　　各县市区人民政府，市直机关各单位，驻衡国省属单位，市属有关企业：

　　《衡阳市政府和社会资本合作项目工作导则（暂行）》已经市人民政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

　　衡阳市人民政府办公室

　　2017年8月21日

　　衡阳市政府和社会资本合作项目工作导则（暂行）

　　第一章 总 则

　　第一条 制定依据为进一步规范我市政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程，高效推动PPP项目落地实施，保障公共利益和社会资本方的合法权益，根据国家、省相关规定，制定本工作导则。

　　第二条 适用范围

　　本导则所称的PPP模式是指政府为提高公共服务供给质量和效率，采取竞争性方式选择依法设立且具有投资、建设、运营能力的企业作为社会资本方，双方订立合同明确各自的权利和义务，由社会资本方负责项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。

　　本导则适用于政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担的基础设施和公共服务项目。根据国家现行的PPP项目指导目录，具体包括市政工程、交通运输、水利、环境保护、能源、农业、林业等基础设施领域，以及保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域采用PPP模式的项目。其中，基础设施领域项目按照国家发改委《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）确定的《传统基础设施领域推广PPP模式重点项目》确定。国家对PPP项目指导目录进行调整的，按调整后的目录执行。

　　在垃圾处理、污水处理领域“强制”应用PPP模式，优先在城镇供水、供气、综合管廊、海绵城市、公共停车场、轨道交通、机场、港口码头、城市充电桩、物流园区、运输站场、医疗、养老、教育、旅游等边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定、资源能平衡的领域和新建市政工程、新型城镇化项目中采用PPP模式。

　　第三条 实施方式和合作期限新建项目优先采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）、建设—拥有—运营（BOO）等方式。存量项目优先采用改建—运营—移交（ROT）、转让—运营—移交（TOT）、转让—拥有—运营（TOO）等方式。鼓励经营性、准经营性、非经营性项目打捆推进，灵活运用多种 PPP 模式，切实提高项目运作效率。

　　PPP项目合作期限根据行业特点、项目生命周期、公共服务需求、投资回收期等因素确定，一般不低于10 年，最长不超过30年；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

　　第四条 职责分工

　　市政府牵头建立市级PPP工作联席会议机制，联席会议由市发改委、市财政局、市国资委、市住房城乡建设局、市城乡规划局、市国土资源局、市政府法制办以及本导则第二条涉及领域的行业主管部门共同参与，各尽其责、密切配合、联审联办、考核奖惩，统筹协调、高效优质做好PPP工作。

　　市发改委负责牵头与市财政局制定综合性管理措施、建设和管理全市PPP项目库、咨询机构库和专家库，具体承办基础设施领域 PPP 项目联审及相关工作，完善价格调整机制，按规定权限审批、核准、备案项目。

　　市财政局负责PPP项目涉及的物有所值评价、财政承受能力评估、财政资金预算安排，具体承办公共服务领域PPP项目联审及相关工作，控制和防范财政风险。

　　市住建、交通运输、水利、环境保护、能源、农业、林业、卫计、民政、教育、科技、文化、体育、旅游等行业主管部门、市直工业园区管委会、市国资委依据市政府授权作为PPP项目实施机构，遴选、发起和组织实施项目，按规定进行监督管理和绩效评价。

　　市属投融资公司依据市政府安排作为政府出资人代表，积极主动参与项目准备及实施。

　　第二章 项目发起与储备

　　第五条 发起和建立PPP项目库市发改委牵头会同市财政局、有关行业主管部门，根据国民经济和社会发展总体规划、区域规划及相关政策，做好PPP项目储备入库、动态管理、实施监测等工作。有关行业主管部门应当根据经济社会发展需要、社会公众对公共服务的需求、相关发展建设规划，论证提出拟采用 PPP 模式的基础设施和公共服务项目；公民、法人和其他组织可以就 PPP 项目向有关部门提出建议。

　　各有关单位依托“投资项目在线审批监管平台”（国家重大项目库PPP项目储备模块），建立本地统一、各行业共享的PPP项目库，并按照要求纳入市重点项目库、专项规划项目库、国家有关部门PPP储备项目库和国家、省PPP综合信息平台管理，实现项目信息互通和共享。

　　PPP项目库分基础库、推介库、公示库、资产库4个子库动态管理，储备阶段拟采用 PPP 模式项目列入基础库，论证阶段PPP项目通过评估从基础库转入推介库，社会资本选择后PPP项目从推介库转入公示库，执行阶段签订PPP合同后项目转入资产库管理。项目入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券、实行资产证券化、申报示范项目及享受其他支持政策的重要依据。

　　第六条 纳入年度实施计划

　　对列入PPP项目储备库的项目，实行动态管理、滚动实施、分批推进。需要当年推进实施的PPP项目，应当纳入本地本行业PPP项目年度实施计划和PPP推介库管理，统筹安排政府资金、资产等各类公共资产和资源与社会资本开展合作，并建立PPP项目与资源动态平衡机制。需要使用各类政府投资资金的PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划；将PPP项目约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。市本级年度PPP项目实施计划，由市发改委牵头会同市财政局编制，市级 PPP 工作联席会议筛选、审议和上报市政府批准确定后下达。

　　第七条 确定实施机构和政府出资人代表对于列入年度实施计划的PPP项目，根据项目性质和行业特点，由项目所属行业主管部门、市直工业园区管委会、市国资委或其委托的相关单位作为市政府授权的PPP项目实施机构。

　　PPP项目实施机构负责实施方案编制、社会资本方选择、合同拟　定和签署、建设运营监管和移交等工作。鼓励政府采用资本金注入方式投资PPP项目，并明确政府出资人代表。

　　第三章 项目论证

　　第八条 物有所值评价、财政承受能力评估和政府债务风险防控PPP项目应当按照相关规定由市财政局牵头组织开展物有所值评价；涉及市级财政支出、政府分担风险的PPP项目，由市财政局牵头开展财政承受能力评估。

　　有关单位应当综合本地本行业均衡性和财力情况，合理规划风险分配框架和政府补贴等因素的统筹论证，避免政府以固定回报承诺、明股实债等方式承担过度支出责任，造成政府财政债务风险隐患。

　　第九条 实施方案编制

　　纳入年度实施计划的PPP项目，PPP项目实施机构应当按照相关规定自行组织或委托专业机构编制实施方案，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。委托专业机构提供PPP咨询服务应当按照有关规定进行招标采购。

　　实施方案内容包括：PPP项目的名称、地点以及建设规模、投资总额等基本情况，PPP项目建设运营内容及标准、运作方式、预期产出，PPP项目期限，社会资本方回报机制，政府和社会资本方的风险分担，PPP项目期限届满后项目资产的处置，有关部门认为应当明确的其他事项等。

　　对建设内容单一、投资规模较小、操作模式比较成熟、对公共利益不产生重大影响的一般性项目，可在项目可行性研究报告或项目申请报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化；建设内容复杂、投资规模较大或需要上级部门审批或核准的重大项目，采用备案方式的 PPP 项目，以及存量资产或经营权转让的存量PPP项目，应当单独编制PPP项目实施方案。

　　实施方案编制过程中，应当重视征求潜在社会资本方的意见和建议，引导社会资本方形成合理的收益预期，建立主要依靠市场的投资回报机制。如果项目涉及使用者付费，应当取得发改部门出具的定价相关意见。

　　第十条 项目审批、核准或备案政府或所属投融资公司采用直接投资、资本金注入方式参与的PPP项目，按政府投资项目进行审批，由具有相应审批权限的发改部门审批可行性研究报告；政府采用投资补助、贷款贴息方式参与的PPP项目，以及社会资本方使用企业自筹资金建设的PPP项目，根据《衡阳市政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关办理核准或备案手续。

　　项目审批、核准或备案阶段，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案；规划设计阶段中，初步设计方案和投资概算等内容作为完善确定实施方案的重要依据。

　　纳入 PPP 项目库的投资项目，应当在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。

　　第十一条 论证联审报批年度PPP项目实施计划下达后 3 个月内，PPP项目实施机构应当完成物有所值评价报告、财政承受能力评估报告、PPP实施方案、可行性研究报告或项目申请报告等编制、论证和报批工作。特别复杂的项目，经过批准可以适当延期。

　　在初审的基础上，市发改委、市财政局分别牵头向市级PPP工作联席会议提出基础设施领域、公共服务领域 PPP 项目联申请。按照“多评合一、统一评审、并列审批、一项一审”的要求，根据项目性质，由市级PPP工作联席会议办公室牵头组成由发改、财政、规划、国土、公共资源交易管理、法制和行业主管部门组成的市级PPP项目联审工作小组，按照要求对PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力评估报告、可行性研究报告或项目申请报告进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。

　　通过审查的PPP项目，实施机构根据联审意见完善实施方案。凡新增财政支出责任、涉及资源开发配置，或需设定、调整公共产品价格与公共服务标准的项目，按基础设施、公共服务领域分类分别由市发改委、市财政局牵头会同行业主管部门报市政府审批，并纳入 PPP 公示库管理、向社会公布实施方案。未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查报批；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式，调整退出PPP项目储备库。

　　第十二条 合同草案起草

　　PPP项目实施机构依据审查批准的实施方案，组织起草PPP合同草案，包括PPP项目主合同和相关附属合同（比如项目公司股东协议和章程、配套建设条件落实协议等）。

　　PPP项目合同主要内容应当包括：PPP项目的名称、内容，PPP项目的运作方式、范围，投融资期限和方式，PPP项目期限，社会资本方取得收益的方式、标准，风险分担，服务质量的标准或者要求，政府承诺和保障，应急预案和临时接管预案，PPP项目期限届满后项目及资产的移交，PPP项目合同变更、提前终止及其补偿，违约责任，争议解决方式，法律、行政法规规定应当载明的其他事项。具体可以参考国家发改委、财政部和行业主管部门发布的合同指南。

　　PPP项目合同应当约定：社会资本方的收益根据PPP项目运营的绩效进行相应调整；由使用者付费或者政府提供补助的PPP项目，合同应当载明价格的确定和调整机制；依法实行政府定价或者政府指导价的项目，按照政府定价或者政府指导价执行；PPP项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施PPP项目以外的用途，禁止项目资产为他人债务提供担保。

　　PPP 项目合同中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失；不得约定社会资本方的最低收益以及由政府及其相关部门为PPP项目融资提供担保。

　　第四章 社会资本方选择和合同签订

　　第十三条 社会资本方遴选

　　PPP项目实施机构应当依据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等相关规定，通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力并且信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。

　　在遴选社会资本方时，应当根据PPP项目的特点和建设运营需要，按照依法保证各种所有制形式的社会资本方平等参与、有利于 PPP 项目长期稳定运营和质量效率提升的原则，合理设置社会资本方的资质、条件以及评审标准，具体内容应当客观、公正、详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资等非公有制社会资本方。鼓励社会资本方成立联合体投标。鼓励设立混合所有制项目公司。社会资本方遴选结果应当及时公示，并明确申诉渠道和方式。

　　第十四条 PPP合同确认谈判

　　PPP项目实施机构根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方专业机构提供专业支持。谈判小组按照候选社会资本方的排名，依据招标投标、政府采购等文件规定，依次与候选社会资本方进行合同确认谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。PPP项目实施机构应当与中选社会资本方签署确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定，公示合同文本及相关文件。

　　第十五条 PPP项目合同签订PPP项目实施机构应当按照相关规定做好公示期间异议的解释、澄清和回复等工作。公示期满无异议的，PPP项目合同由实施机构提交市政府法制办进行合法性审查后报市政府审定。其中，PPP项目合同核心条款与实施方案核心内容有重大变更的，应当专门报告。市政府审核同意后，由PPP项目实施机构与中选社会资本方正式签署PPP项目合同，纳入PPP资产库管理。

　　需要设立项目公司的，待项目公司正式设立后，由实施机构与项目公司正式签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。

　　第五章 项目执行第十六条 项目全面履约政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行PPP项目合同约定的义务。PPP项目合同的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。

　　政府有关部门应当按照各自职责范围，履行PPP合同中的相关政府承诺和保障，并为社会资本方实施PPP项目提供便利。对PPP项目依法需要办理的行政审批等相关手续，有关部门应当及时办理；对PPP项目实施方案联评联审时已经出具审查意见的事项，不再重复审查。

　　项目合作期限内，不得随意变更PPP合同内容；确需变更的，应当由合同双方协商一致，并公示变更事由及内容，经市政府批准后签订补充合同；变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的，应当先经相关部门审核同意并履行规定程序。

　　第十七条 项目公司设立和项目法人变更社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的，项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。项目公司应当按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立，并明确项目公司的注册资本、股权结构、股权变更限制以及社会资本方对项目合同履行的担保责任等事项。

　　项目公司负责按照PPP项目合同约定承担设计、融资、建设、运营等责任，自主经营、自负盈亏，不得从事与PPP项目实施无关的经营活动。PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应当按照有关规定依法办理项目法人变更手续。

　　第十八条 项目融资、建设和运营

　　PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可以依法提出履约要求，必要时可以提出终止PPP项目合同。

　　PPP项目建设和运营应当符合有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范和PPP项目合同，确保提供持续、安全的公共服务。工程建设成本、质量、进度和运营等风险，应当由项目公司或社会资本方承担。

　　PPP项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务，社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供，且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的，可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。

　　PPP项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权；运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经实施机构报请市政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。

　　第十九条 运营绩效评价和中期评估

　　PPP项目实施机构应当牵头会同有关部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目建设运营服务进行监测分析和绩效评价，并建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制。社会资本方应当按照规定向PPP项目实施机构提供有关PPP项目投资、建设、运营方面的数据、资料等信息。必要时，PPP项目实施机构可以自行组织或委托第三方专业机构对项目实施进行中期评估，及时发现存在的问题，制订应对措施，推动项目绩效目标顺利完成。

　　第二十条 项目应急处理、提前终止和临时接管

　　PPP项目实施机构、社会资本方应当按照有关规定，制定PPP项目突发事件应急预案；突发事件发生后，立即启动应急预案，采取相应的防护措施，组织抢修。PPP项目合作期限内，出现因不可抗力导致PPP合同无法继续履行、社会资本方严重违约且危害公共利益或依法征收、征用PPP项目财产等提前终止合同情形之一的，可以提前终止PPP合同。因依法征收、征用PPP项目财产导致PPP项目提前终止的，应当按照国家有关规定给予社会资本方合理补偿。

　　PPP合同提前终止的，PPP项目实施机构应当采取有效措施，保证公共服务的正常提供；必要时，经市政府同意可以临时接管PPP项目，妥善做好后续工作，切实保障公共安全和重大公共利益。社会资本方应当予以必要的配合。

　　第二十一条 项目期满移交

　　PPP 项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的，PPP项目实施机构应当根据法律、行政法规和 PPP 项目合同约定，在合作期结束前一段时间（过渡期）共同组织成立移交工作组，启动移交准备工作，组织对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估，保证项目处于良好运营和维护状态。

　　因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的，应当根据 PPP 合同约定，相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿。

　　第二十二条 PPP项目后评价和重新选择社会资本方项目移交完成后，PPP项目实施机构可以牵头组织开展PPP项目后评价，对PPP 项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性等进行评价。评价结果应当及时反馈给项目利益相关方，并按照有关规定公开。

　　PPP项目期限届满或者提前终止，对该项目继续采用PPP模式的，应当按规定重新选择社会资本方；因PPP项目期限届满重新选择社会资本方的，在同等条件下应当优先选择原社会资本方。

　　第二十三条 行政监督管理

　　政府方及政府相关部门应当根据职责分工，加强对PPP项目实施中执行有关法律、行政法规、规章、强制性标准、技术规范和 PPP 合同情况进行监督检查，有权进入PPP项目现场进行检查、检验、监测，查阅、复制有关文件、资料，要求有关人员就有关问题作出说明。

　　监督检查应当符合法定的程序和要求，不得影响PPP项目的正常实施。社会资本方或项目公司对监督检查应当予以配合。

　　第二十四条 信息公开及社会监督

　　除涉及国家秘密、商业秘密外，PPP项目实施机构应当依法公开PPP项目发起、社会资本方选择、PPP项目合同订立、绩效监测报告、中期评估报告、PPP项目重大变更或者终止情况以及监督检查情况和结果等信息。

　　社会公众有权对PPP项目的发起和实施进行监督。 对社会资本方违反法律、行政法规规定的行为或者对提供公共服务的质量等问题，任何单位和个人可以向政府有关部门举报、投诉，有关部门应当及时依法处理。

　　第二十五条 档案管理

　　PPP 项目实施机构应当建立PPP项目档案，将PPP项目全过程以及监督检查等方面的文件、材料存档备查。社会资本方应当妥善保管 PPP 项目投资、建设、运营等方面的有关资料，并在PPP项目期限届满或者提前终止时向PPP项目实施机构移交。

　　第二十六条 信用管理

　　PPP项目实施机构应当通过“衡阳信用信息平台”，及时记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为，并纳入全国统一的信用信息共享交换平台。

　　第二十七条 争议解决

　　因PPP合同履行发生争议的，合同双方应当协商解决；协商达成一致的，应当签订补充合同。因专业技术问题发生争议的，合同双方可以共同聘请有关专家或者专业技术机构提出专业意见。

　　因PPP合同履行发生的争议，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。对政府有关部门作出的与PPP项目的实施和监督管理有关的具体行政行为，社会资本方认为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

　　PPP项目争议解决期间，合同双方应当继续履行PPP合同中约定的义务，不得擅自中断公共服务的提供。

　　第六章 项目支持

　　第二十八条 项目财政预算管理

　　市政府将PPP项目合同中约定的财政支出事项，足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金。

　　第二十九条 专项奖励资金引导

　　市政府设立PPP专项奖励资金，对列入国家、省级PPP项目库和国家、省PPP综合信息平台的重点项目、示范项目，以及推广PPP 模式效果明显、社会资本参与度高的县市区、市直主管部门、市直工业园区和市属投融资公司，给予适当资金奖励。

　　支持申请中央财政PPP示范项目和转型为PPP项目的融资平台公司存量项目以奖代补政策资金，建成一批管理水平高、化债效果好、产出结果优、示范效应强的样板项目。

　　第三十条 项目前期工作专项补助

　　对重点行业的PPP项目规划编制，以及重点PPP项目的评价论证咨询、实施方案（含财政可承受力论证、物有所值评估、可行性研究报告或项目申请报告）编制、招标文件起草、合同文本拟定、财务顾问、法律顾问和资产评估等，申请给予项目前期工作中央预算内投资专项补助。

　　第三十一条 项目建设用地保障

　　积极创造条件，采用多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招标、拍卖、挂牌，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展。

　　第三十二条 项目投资回报机制

　　建立PPP项目合理投资回报机制，政府通过采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息、合理定价收费、依法适当延长特许经营年限、优先保障配套投入、依法明确排他性约定、政府投资股权少分红、不分红等方式支持PPP项目实施，依法依规为准经营性和非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，鼓励社会资本创新商业模式、挖掘项目运营商业价值。

　　第三十三条 项目融资支持

　　鼓励金融机构为项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，参与项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作。

　　依法支持PPP项目通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据、资产证券化等市场化方式融资，创新运用债权、股权投资计划和资产支持计划等融资方式。

　　积极引进国家、省 PPP 融资支持基金，探索发起设立市级PPP引导基金。

　　第七章 附 则

　　第三十四条 本导则自印发之日起施行，各县市区参照本导则制定具体规定。

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