建立实行“一单四制”制度 有效预防生产安全事故发生 市安监局 丁佳生 说明一，本讲对于所依据的法律、规章和文件名一律简称。1部国家法律。《中华人民共和国安全生产法》，简称安法。1件部门规章。国家安全生产监督管理总局令第十六号2016年修订稿《生产安全事故隐患排查治理规定》，简称十六号令修订稿。3个地方文件。《湖南省安全生产重大事故隐患省级挂牌督办与治理销号暂行办法》，简称湖南办法；《湖南省人民政府办公厅关于建立“一单四制”制度推动重大事故隐患治理的通知》，简称湖南制度；《衡阳市贯彻落实重大事故隐患治理“一单四制”制度工作方案》，简称衡阳方案。 说明二，安法作为一部强制性实体法，对县级以上地方各级人民政府的职责有5条规定，对乡镇人民政府及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机构的职责有一款规定，对安全生产监督管理部门的专门职责有4条规定，对主管的负有审查批准和负有安全生产监督管理职责的部门、有关部门、有关主管部门的职责有23条规定，所以，安法不是安监部门的独门绝技，而是包括安监在内的所有负有安全生产监督管理职责的部门以及有关部门在各自党委政府领导下必须行使的法律武器。 一、关于事故隐患 （一）法律表述。安法共114条，其中有17个条款对事故隐患相关问题进行了规定。1、第十八条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患。2、第二十二条规定，生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（五）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议。3、第三十八条规定，生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。4、第四十三条第二款规定，生产经营单位的安全生产管理人员在检查中发现重大事故隐患，依照前款规定向本单位有关负责人报告，有关负责人不及时处理的，安全生产管理人员可以向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告，接到报告的部门应当依法及时处理。5、第五十六条规定，从业人员发现事故隐患或者其他不安全因素，应当立即向现场安全生产管理人员或者本单位负责人报告，接到报告的人员应当及时予以处理。6、第五十七条第二款规定，工会发现生产经营单位违章指挥、强令冒险作业或者发现事故隐患时，有权提出解决的建议，生产经营单位应当及时研究答复。7、第五十九条第二款规定，安全生产监督管理部门应当按照分类分级管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理。8、第六十二条规定，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行安全生产法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域內撤出作业人员或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。9、第六十七条规定，负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施和设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故隐患。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施强制生产经营单位履行决定。10、第七十一条规定，任何单位和个人对事故隐患或者安全生产违法行为，均有权向负有安全生产监督管理职责的部门报告或者举报。11、第七十二条规定，居民委员会、村民委员会发现其所在区域内的生产经营单位存在事故隐患或者安全生产违法行为时，应当向当地人民政府或者有关部门报告。12、第七十三条规定，县级以上各级人民政府及其有关部门对报告重大事故隐患或者举报安全生产违法行为的有功人员，给予奖励。具体奖励办法由国务院安全生产监督管理部门会同国务院财政部门制定。13、第八十七条规定，负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：（四）在监督检查中发现重大事故隐患不依法及时处理的。14、第九十四条规定，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的。15、第九十八条规定，生产经营单位有下列行为之一的，可以处十万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：（四）未建立事故隐患排查治理制度的。16、第九十九条规定，生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处十万元以上五十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他责任人员处二万元以上五万元以下的罚款。17、第一百一十三条第二款规定：国务院安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门应当根据各自的职责分工，制定相关行业、领域重大事故隐患的判定标准。 （二）规章表述。十六号令修订稿对事故隐患的概念进行了描述。第一条明确，生产安全事故隐患（以下简称事故隐患）。第三条明确，本规定所称事故隐患，是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的人的不安全行为、物的危险状态、场所的不安全因素和管理上的缺陷。第四条明确，事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。一般事故隐患，是指危害和整改难度较小，发现后能立即整改消除的隐患。重大事故隐患，是指危害和整改难度较大，需要全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能消除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以消除的隐患。 （三）湖南表述。湖南办法明确：重大事故隐患是指事故风险或者事故危害较大，可能造成群死群伤事故或者严重社会影响，且整改难度较大，需要全部或者局部停产停业，并经过一定时间治理方能排除的隐患。重大事故隐患由省级行业主管部门或省级负有安全生产监督管理职责的部门按照国家有关法律法规、国家标准、行业标准或地方标准等，结合本省实际确定。 （四）衡阳表述。衡阳方案明确：市安委各负有安全生产监督管理职责的部门要根据国家、省相关规定结合我市实际，明确或者制订本行业（领域）重大事故隐患判定标准。 二、关于重大事故隐患治理“一单四制”制度 （一）什么是重大事故隐患治理“一单四制”制度。湖南制度明确：重大事故隐患治理“一单四制”制度，是指县级以上负有安全生产监督管理职责的部门对日常检查中发现或上级交办、群众举报、媒体曝光、其他部门移送、下级有关部门和生产经营单位报告的重大事故隐患，经研究认定，形成重大事故隐患清单，并对每项重大事故隐患治理任务实行交办制、台帐制、销号制、通报制管理，做到治理任务不落实不放过、隐患不消除不销号，并对逾期未完成治理任务的予以通报。 （二）为什么要制定重大事故隐患治理“一单四制”制度。一是尊重安全生产客观规律需要。海因里希法则，又称“海因里希安全法则”、“海因里希事故法则”或“海因法则”，是美国著名安全工程师海因里希提出的300∶29∶1法则。这个法则意思是说，当一个企业有300个隐患或违章，必然要发生29起轻伤或故障，在这29起轻伤事故或故障当中，有一起重伤、死亡或重大事故。“海因里希法则”是美国人海因里希通过分析工伤事故的发生概率，为保险公司的经营提出的法则。二是贯彻安全生产工作方针需要。安全第一、预防为主、综合治理。三是履行安全生产监管职责需要。检查发现或者接到报告、举报重大事故隐患等，应当依法及时处理。四是解决生产安全事故隐患排查治理乱象需要。隐患排查经常错位、隐患报告非常积极，隐患治理不见踪迹，隐患整改销声匿迹。 （三）哪些层级要制定重大事故隐患治理“一单四制”制度。湖南制度明确：各级各有关部门要参照以上规定，建立并实行重大事故隐患治理“一单四制”制度，推动重大事故隐患治理取得实效。乡镇发现辖区内存在重大事故隐患的，乡镇人民政府应在督促相关责任单位加强监管和整改的同时，及时向县级负有安全生产监督管理职责的部门报告。所以，市、县市区政府、园区管委会及其负有安全生产监督管理职责的部门应当建立并实行“一单四制”制度，乡镇（街道）及其站办所不需建立“一单四制”制度，但必须做好“一单四制”制度相关工作。 三、关于落实重大事故隐患治理“一单四制”制度 （一）学习培训搞懂制度。衡阳方案明确 ：各级各有关部门和单位要将“一单四制”纳入地方党政领导干部理论学习、行业管理部门系统业务培训、企业安全知识培训的重要内容。通过学习培训，一是搞清基本原则。湖南制度明确：分级、属地和“三个必须”（管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全）及“谁主管谁负责”的原则；依法治理的原则；动态管理和闭环管理的原则。二是搞清具体内容。衡阳方案明确：形成重大事故隐患清单，是指县级以上交通运输（运管、水运、公路）、公安（治安、消防、交警）、住建、经信、发改、国土、安监、质监、煤炭、煤监、水利、商粮、文体新广、教育、旅游、农业（农机、畜牧水产）、林业、卫计等负有安全生产监督管理职责的部门每个季度形成并公布一次本行业领域重大事故隐患清单，建立隐患交办台帐，逐一明确隐患治理责任单位、交办单位和完成时限。湖南制度明确：交办制，是指对经研究确定的重大事故隐患，根据其治理难度和危害程度确定交办单位和协调督办单位后，由负有安全生产监督管理职责的部门分别向隐患治理责任单位发函交办；台帐制，是指各级负有安全生产监督管理职责的部门对交办的重大事故隐患治理进展情况进行定期调度和记录，逐一建立管理台账，并根据要求定期向同级安委办报送重大事故隐患治理进展情况；销号制，是指重大事故隐患在规定期限内整改完毕的，由隐患治理责任单位主要负责人签字确认后，向交办单位提出销号申请。三是搞清治理责任。湖南制度明确：重大事故隐患属于生产经营单位的，该生产经营单位为隐患治理责任单位；已破产或企业已灭失的，以及区域性的重大事故隐患，所在地县级以上人民政府或其指定的部门（单位）为隐患治理责任单位。四是搞清工作职责。衡阳方案明确：各县市区政府（园区管委会）是“一单四制”工作责任主体。对跨区域、跨行业（领域）重大隐患原则上由属地县市区政府（园区管委会）负责组织协调治理工作，确需市安委办协调的，由县市区政府（园区管委会）或市直部门与市安委办会商研究，由市安委办确定主办单位和协办单位，由主办单位向隐患治理责任单位发函交办，市级行业主管部门负责指导协调、核查验收和销号工作。其他非重大事故隐患由县市区（园区）或行业主管部门负责组织协调治理工作。 （二）区分层级建立制度。衡阳方案明确 ：要建立横向到市安委会成员单位、纵向到县、乡的三级“一单四制”联络机制，县市区（园区）安委办、市直各负有安全生产监督管理职责的部门要明确1名联络员，名单于7月6日前报市安委办。县市区（园区）安委办、市直各负有安全生产监督管理职责的部门的“一单四制”实施方案，于7月6日前报市安委办。 （三）考核问责实行制度。衡阳方案明确：把贯彻落实情况作为各级党委、政府的重大督办事项，纳入安全生产巡查、年度考核、事故调查处理的重要内容。要求我们，一要抓紧建立隐患清单。各县市区政府、园区管委会要结合安全生产大检查，于8月30日前建立本辖区重大事故隐患清单并报市安委办；市直负有安全生产监督管理职责的部门要排查梳理本行业（领域）重大事故隐患，于8月20日前建立本行业（领域）的第一批重大事故隐患清单，报市安委办。此后，每季度排查梳理报送一次。二是抓牢治理任务落实。9月30日前，各县市区政府、园区管委会和市直负有安全生产监督管理职责的部门要落实第一批重大事故隐患治理任务。三要抓好总结提高。落实季报，每季度末月20日前，各县市区、园区及市直各部门要认真总结本季度“一单四制”工作情况并书面报告市安委办；落实年报，各县市区、园区及市直各部门要及时总结年度“一单四制”贯彻实施情况，于12月10日前报市安委办。 （四）结合渗透保证安全。一要签订好三个承诺，即企业、个体工商户、居民安全生产承诺书。二要制订好三个清单，即党政领导干部、部门、企业安全生产责任清单。三要管控好三个数据，即安全生产综合统计直报系统数据、安全生产行政执法管理系统数据、安全生产责任保险当年出单明细。四要开展好三项整治，即非煤矿山整顿整治、烟花爆竹规范经营专项整治、流动加油车综合整治。五要配合好三项整治，即“两客一危”、校车和工程车辆安全专项整治，电气火灾综合治理和高层建筑消防安全综合整治、危险物品道路运输“四必查”和油气输送管道安全隐患整治攻坚。六要落实好三项工作，即“落实企业主体责任年”、安全生产大检查、重大安全隐患治理“一单四制”制度。